Do zadania tego pytania sprowokował mnie rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Radzie Ministrów oraz niektórych innych ustaw, w tym Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Radzie Ministrów oraz niektórych innych ustaw, w tym Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
7 marca – po I czytaniu – skierowano go do prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Nawiasem mówiąc, na tym samym posiedzeniu przepadł wniosek o odrzuceniu projektu w całości (głosami 251 przeciw i 179 za).
„Celem projektu jest uporządkowanie obowiązujących norm prawnych dotyczących funkcjonowania administracji rządowej. Nowe rozwiązania mają usprawnić funkcjonowanie Rady Ministrów oraz jednostek tworzących administrację rządową” – można przeczytać w uzasadnieniu projektu.
Zmiana roli Centralnego Ośrodka Informatyki
W kontekście informatyzacji sektora publicznego uwagę zwracają plany związane ze zmianą roli Centralnego Ośrodka Informatyki. COI został powołany w 2010 roku przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powstał w wyniku połączenia Terenowych Banków Danych i Wojewódzkich Ośrodków Informatyki.
Dziś COI jest instytucją gospodarki budżetowej podległą Ministerstwu Cyfryzacji zatrudniającą – na koniec 2023 roku – prawie 1300 osób. Jednak jedynie 20% przychodów – zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych – może być realizowana przez tę firmę na rzecz innych podmiotów niż resort cyfryzacji.
Wśród całej listy poprawek i zmian w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o Radzie Ministrów oraz niektórych innych ustaw uwagę przykuwa nowy Art. 19ad. Stanowi on, że:
1. Minister właściwy do spraw informatyzacji może realizować zadania polegające na utworzeniu, utrzymaniu lub rozwoju rozwiązania informatycznego lub systemu teleinformatycznego, służącego zapewnieniu możliwości wykonywania przez Prezesa Rady Ministrów, ministrów, jednostki organizacyjne podległe Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowane, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Narodowy Fundusz Zdrowia zadań związanych z realizacją obowiązków tych podmiotów w obszarze informatyzacji.
2. Prace związane z utworzeniem, utrzymaniem lub rozwojem rozwiązania informatycznego lub systemu teleinformatycznego mogą być finansowane ze środków podmiotu wymienionego w ust. 1, na rzecz którego minister właściwy ds. informatyzacji realizuje to zadanie.
3. Szczegółowy zakres i sposób realizacji zadania oraz sposób jego finansowania określa się w porozumieniu między ministrem właściwym do spraw informatyzacji a podmiotem wymienionym w ust. 1, na rzecz którego minister właściwy do spraw informatyzacji realizuje to zadanie.
Dodatkowo Prezes Rady Ministrów będzie mógł powierzyć obsługę informatyczną KPRM na określony czas Centrum Obsługi Informatycznej, jeżeli „będzie to uzasadnione istotnym interesem bezpieczeństwa państwa”.
Brak zleceń na zewnątrz podyktowany „obawami o bezpieczeństwo”
„Zastosowanie w przypadku takiej organizacji jak Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wykonawcy innego niż Centrum Obsługi Informatyki – art. 4a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne – może pociągać za sobą daleko idące konsekwencje, np. ujawnienie wrażliwych informacji o infrastrukturze teleinformatycznej i procedurach bezpieczeństwa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, co stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa państwa” – piszą autorzy projektu.
„Centrum Obsługi Informatyki posiada unikalne kompetencje, certyfikaty bezpieczeństwa oraz doświadczenie w utrzymaniu krytycznych systemów IT wspierających najwyższe organy władzy; inny wykonawca może nie zapewnić takiego poziomu wsparcia i bezpieczeństwa. Pracownicy realizujący zadania w ramach umowy mają dostęp do wszystkich informacji pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – maile, kalendarze, sposób i czas, w jakim pracują – jak również innych informacji o wewnętrznych systemach informatycznych służących do obsługi Kancelarii.
Dostęp do tych wszystkich informacji pozyskanych w czasie realizacji umowy może wiązać się z ryzykiem cyberataków i innych naruszeń bezpieczeństwa. Dlatego proponuje się dodanie do ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1557, z późn. zm.) art. 4aa, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów będzie mógł w określonych sytuacjach powierzyć obsługę IT KPRM instytucji gospodarki budżetowej, wobec której minister właściwy do spraw informatyzacji wykonuje funkcje organu założycielskiego, którą jest Centrum Obsługi Informatyki” – dodają.
COI jako wsparcie nie tylko dla KPRM, ale i innych podmiotów
„Kompleksowa obsługa informatyczna polega na zapewnieniu niezawodnego, efektywnego i bezpiecznego środowiska informatycznego i jest niezbędna w odniesieniu do działalności także innych organów i instytucji, takich jak na przykład Prezes Rady Ministrów, ministrowie, jednostki organizacyjne podległe Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowane, Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy Narodowy Fundusz Zdrowia. Dlatego też proponuje się dodanie art. 19ad do ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, zgodnie z którym minister właściwy do spraw informatyzacji będzie mógł realizować zadania polegające na utworzeniu, utrzymaniu lub rozwoju rozwiązania informatycznego lub systemu teleinformatycznego, służącego zapewnieniu możliwości wykonywania przez wskazane w tym przepisie podmioty ich obowiązków w obszarze informatyzacji.
Przewiduje się, że prace związane z utworzeniem, utrzymaniem lub rozwojem rozwiązania informatycznego lub systemu teleinformatycznego będą mogły być finansowane ze środków podmiotu, na rzecz którego będą wykonywane, a szczegółowy zakres i sposób realizacji zadania oraz sposób jego finansowania będzie określany w porozumieniu między ministrem właściwym do spraw informatyzacji a podmiotem, na rzecz którego dane zadanie będzie wykonywane” – przekonują autorzy projektu.
Rynek IT w sektorze publiczny w Polsce
W efekcie planowanych zmian pojawiły się głosy, że Centralny Ośrodek Informatyki przejąłby realizacje zamówień publicznych, które do tej pory realizowały firmy IT. Wg dany z ubiegłorocznej edycji naszego raportu ITwiz Best100, wielkość przychodów firm osiągających przychody ze sprzedaży rozwiązań do sektora administracji publicznej i służb mundurowych wyniosła ok. 3,2 mld zł (2,8 mld zł rok wcześniej).
Wśród liderów tego rynku znajdują się: Asseco Poland (przychody z sektora publicznego w wysokości 771 mln zł); Centralny Ośrodek Informatyki właśnie (460 mln zł); Integrated Solutions (415 mln zł); Axians IT w Polsce (331 mln zł); Transition Technologies (213 mln zł); Aplikacje Krytyczne – spółka podległa Ministerstwu Finansów (157 mln zł); VULCAN (100 mln zł); Advatech (90 mln zł); COMP (87 mln zł) i Orange Polska (64 mln zł).
Wg Global Growth Insights, światowy rynek IT w sektorze publicznym miał osiągnąć w roku 2024 wartość 10,33 mld USD (9,62 mld USD rok wcześniej). Wg prognoz, do roku 2032 ma wzrosnąć do 18,29 mld USD. Wzrost napędzany jest przez projekty cyfrowej transformacji i modernizacji systemów legacy, a także wzrost wydatków na cyberbezpieczeństwo i zarządzanie danymi. Największy w nim udział mają wydatki amerykańskiej administracji.
Jaka powinna być rola rynku IT w sektorze publicznym?
Pytanie – to samo, zadawane od 30 lat, gdy śledzę polską branżę IT – jest więc takie, ile projektów sektor publiczny powinien realizować samodzielnie, a ile zlecać na zewnątrz? Firmy IT podkreślają, że w ten sposób mogłyby rozwijać rozwiązania, które potem mogliby sprzedawać na całym świecie.
W Polsce w ostatnich kilku latach znalazło się wiele przykładów, gdy organizacje podległe Skarbowi Państwa decydowały o budowie od zera własnych systemów IT. Przykładem jest Poczta Polska, która – wg NIK – straciła ok. 113 mln zł w wyniku fiaska projektów cyfrowej transformacji.
NIK o fiasku transformacji cyfrowej w Poczcie Polskiej w latach 2020-2023
Ale też Giełda Papierów Wartościowych postanowiła przeznaczyć ok. 90 mln zł na budowę nowej platformy transakcyjnej WATS, z tego 30,3 mln zł pochodziło z dotacji NCBiR. Projekt miał trwać 5 lat, ale zakończy się z rocznym opóźnieniem. „To jest przedsięwzięcie ściśle biznesowe, którego celem jest stworzenie kompleksowego rozwiązania dla giełd. Chcemy być +one stop shop+ dla mniejszych lub średnich giełd. Chcielibyśmy, żeby to było atrakcyjne rozwiązanie zwłaszcza dla giełd naszego regionu oraz Bliskiego Wschodu. Z czasem można też pomyśleć o rynku afrykańskim, ale to bardziej odległa perspektywa” – mówił w roku 2019 Marek Dietl, ówczesny prezes GPW.
Tymczasem amerykańska i izraelska administracja starają się zlecać wiele projektów na zewnątrz. Przykładowo w USA w 1966 r. Biuro Zarządzania i Budżetu (OMB) opublikowało pierwszy okólnik A-76 dotyczący outsourcingu, w tym IT. Od tego czasu był on wielokrotnie zmieniany. Miał on na celu zdefiniowanie, kiedy funkcja rządowa może lub powinna zostać zlecona na zewnątrz, a głównym pytaniem jest, czy funkcja ta jest „z natury rządowa”.
W czasie rządów Prezydenta Georga Busha określono wręcz, że należy zlecać projekty na zewnątrz, chyba że dana agencja rządowa udowodni, że może wykonać zadanie lepiej. „Pozostawiałoby to agencjom prowadzenie polityki, administrowanie programami i regulacje oraz oddzielenie się od operacji technologicznych, które nie są ich mocną stroną” – komentował w czasie prezydentury Georga Busha Jima Krouse, kierownik ds. analizy rynku w INPUT.
„W Stanach Zjednoczonych zlecanie prac rządowych na zewnątrz jest bardziej powszechne niż prywatyzacja dominująca w Europie. Rząd federalny podejmuje zaś świadomą decyzję o wdrażaniu polityki poprzez tworzenie sieci rządów stanowych lub lokalnych i/lub poprzez tworzenie sieci organizacji pozarządowych poprzez swoją władzę do zawierania umów, finansowania lub przymuszania. Różnorodność organizacji, które były częścią rządu przez sieć, jest ogromna: kościoły, laboratoria badawcze, organizacje non-profit, organizacje nastawione na zysk i uniwersytety zostały wezwane do wykonania pracy rządu” – pisała w styczniu 2025 roku Elaine Kamarck, Founding Director Center for Effective Public Management w Brookings Institution, organizacji non-profit działającej w Waszyngtonie.
