W pandemii sprawdziło się zwinne podejście do realizacji zamówień dla podmiotów publicznych

Pandemia COVID-19, poza przyspieszeniem procesów transformacyjnych, znakomicie pokazała, że za sprawą technik zwinnych możliwa jest poprawa efektywności projektów IT realizowanych dla instytucji sektora administracji publicznej. Warto rozpocząć dziś dyskusję o możliwości wykorzystania tych doświadczeń i wprowadzenia metodyk zwinnych do codziennego, powszechnego użycia w sektorze publicznym.

W czasach najgłębszego lockdownu wprowadzonego, aby przeciwdziałać gwałtownemu rozwojowi pandemii, w wielu środowiskach IT trwał wyścig z czasem. Do nowych realiów naprędce przygotowywały się nie tylko organizacje komercyjne. Był to czas, kiedy także w sektorze publicznym uruchomiono wiele innowacyjnych inicjatyw opartych na technologiach IT. W części takich projektów udział miało Asseco.

ZWINNE DOŚWIADCZENIA Z CZASÓW PANDEMII

W ówczesnych warunkach i w stanie wyższej potrzeby dużo ważnych społecznie projektów z sukcesem zrealizowano w bardzo krótkim czasie dzięki zastosowaniu metod zwinnych. W obliczu pilnej konieczności ucyfrowienia usług publicznych, często decydowano się na wykorzystanie zwinnego podejścia projektowego, co wymagało zastosowania specjalnego trybu zamówienia usług.

Było to jedyne racjonalne podejście, kiedy trzeba było jak najszybciej wypłacić środki dla osób i małych przedsiębiorców, którzy w wyniku lockdownu, z dnia na dzień, stracili źródło utrzymania, lub wprowadzić mechanizmy zawieszające opłatę składek ZUS, aby przeciwdziałać powszechnym bankructwom mniejszych firm. W modelu zwinnym realizowane były również modernizacje systemów do obsługi świadczeń rodzinnych, a przede wszystkim ich centralizacja i cyfryzacja.

Chapeu bas za projekty, które zostały przeprowadzone w obszarze eZdrowia. Dzięki nim, poza wszystkimi korzyściami dla obywateli, znaleźliśmy się w ścisłej europejskiej czołówce. Wspólnym mianownikiem tych projektów było to, że zrealizowano je zwinnie – w odróżnieniu od wcześniejszych tego rodzaju inicjatyw w sektorze publicznym, prowadzonych zgodnie z metodyką waterfall wynikającą z literalnego stosowania ustawy Prawo Zamówień Publicznych (PZP). Okazało się, że można inaczej i, co ważniejsze, z korzyścią dla obywatela oraz racjonalnego gospodarowania finansami publicznymi.

PEŁNE UCYFROWIENIE PROCESÓW W ADMINISTRACJI

Z praktyki sektora komercyjnego, który już jakiś czas temu rozpoczął proces odchodzenia od modeli kaskadowych, wynika, że jest to podejście coraz mniej efektywne. Metodyka waterfall, która obok modelu stałej ceny (fixed price) stanowi fundament Prawa Zamówień Publicznych, jest obecnie jednym z najdroższych i najmniej skutecznych podejść do prowadzenia projektów IT.

W dzisiejszych, coraz bardziej dynamicznych uwarunkowaniach, czas potrzebny na następujące po sobie fazy projektu (w uproszczeniu: analiza wymagań, projektowanie, opracowanie, testowanie i wdrożenie) często skutkuje tym, że wynik projektu jest odległy od szybko zmieniających się w tym czasie potrzeb.

Tym samym, relacja poniesionych nakładów do efektów jest często niekorzystna. Zdecydowanie bardziej skuteczne i racjonalne jest podejście zakładające prototypowanie, weryfikację i szybkie uruchamianie usług w sposób podążający za procesem ustalania wymagań. Czasem model taki wymaga kilku iteracji, np. w wyniku zmiany lub doprecyzowania wymagań, ale jest znacznie skuteczniejszy, niż sekwencyjne, ciężkie fazy projektu realizowanego kaskadowo.

Innym, kluczowym czynnikiem jest swoiste sprzężenie zwrotne pomiędzy procesem legislacyjnym a procesem projektowania usług cyfrowych. Często założenia i wymagania ustanawianego prawa powodują, że implementacja przepisów w systemie IT trwa klika razy dłużej i jest znacznie droższa niż w sytuacji, gdyby w procesie stanowienia prawa uwzględnić cyfrowy charakter usług publicznych. Jeszcze lepiej, kiedy stanowione prawo pozwala na wprowadzenie automatycznych reguł walidacji, co znakomicie ułatwia automatyzację procesu, a tym samym znacznie redukuje koszty eksploatacji i czas obsługi klienta, czyli – w przypadku usług publicznych – obywatela lub przedsiębiorcy.

Ostatnie trzy lata, a więc czas postępującej transformacji cyfrowej i zmian zapoczątkowanych w okresie pandemii są bardzo dobrym przykładem na to, że warto istotnie zrewidować podejście do prowadzenia projektów IT także w sektorze publicznym. Dotyczy to zarówno procesu legislacyjnego, który powinien być zorientowany na cyfryzację i automatyzację usług, jak i dostosowania zasad kontraktowania oraz finansowania zamówień publicznych do zwinnych metod realizacji projektu. Potwierdzają to nasze, wspólne z instytucjami publicznymi, doświadczenia.

ZREALIZOWANE PROJEKTY

Projekty, które w drodze wyjątku udało nam się przeprowadzić zwinnie, okazały się sukcesem i wymiernie przyczyniły się do powodzenia działań antykryzysowych podejmowanych w obliczu pandemii. Podstawowym warunkiem ich realizacji była pełna cyfryzacja procesów, a więc eliminacja formularzy papierowych.

Pierwszym projektem, w jakim z założenia nie było możliwości użycia wniosków papierowych, była budowa rozwiązania do obsługi dodatku solidarnościowego dla osób, które utraciły zatrudnienie w szczytowym okresie pandemii. Jest to o tyle istotne, że dodatek ten można było uzyskać tylko składając elektroniczny wniosek poprzez Platformę Usług Elektronicznych ZUS. Projekt okazał się sukcesem, choć teoretycznie dotyczył osób z grupy o większym, niż standardowe, poziomie wykluczenia technologicznego.

Wspólnie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych udało nam się zaszczepić ideę realizacji projektów wyłącznie cyfrowo i możliwie bezobsługowo, a także zachęcić ustawodawcę do takiego przygotowania powiązanej legislacji, aby zdefiniowany w niej proces można było szybko przełożyć na rozwiązanie IT.

W JAKI SPOSÓB UELASTYCZNIĆ PROJEKTY IT W SEKTORZE PUBLICZNYM?

W sektorze publicznym potrzebna jest dziś dyskusja o zmianie dotychczasowych reguł prowadzenia projektów IT na rzecz podejścia zwinnego. Warto zastanowić się nad możliwością wypracowania metod umożliwiających odejście od rozliczeń w modelu fixed price, gdzie zakres i koszt inicjatywy technologiczno-biznesowej musi być oszacowany z góry, a związane z tym ryzyko powoduje, że projekty nie udają się, albo ich wartość jest wysoce wątpliwa.

Potrzebna jest też dyskusja o zmianie kryteriów wyboru dostawcy. Stosowana wprost ustawa Prawo Zamówień Publicznych bardzo ogranicza możliwości zwinnego działania. Okazuje się to niepraktyczne przy dzisiejszej dynamice oczekiwań, co do efektu i czasu realizacji projektu oraz konieczności nadążania z pracami za zmieniającymi się wymaganiami zamawiającego, a nierzadko także prawem.

W przypadku nowoczesnych, często również nowatorskich projektów realizowanych przez dostawców komercyjnych, którzy biorą odpowiedzialność za wykonanie całości prac, zarządzanie projektem i dostarczenie określonej wartości w konkretnym czasie, bezpośrednie stosowanie PZP z jego filozofią stałej ceny i kaskadowym podejściem do realizacji, staje się barierą ograniczającą efektywność projektów, a więc także przekładającą się na wydłużenie prac oraz zwiększenie ich kosztów.

Literalne podejście do PZP tak naprawdę powoduje, że zwinne podejście do realizacji projektów w administracji nie wchodzi w grę. Czasochłonne specyfikowanie wymagań, definiowanie kompletnego zakresu oraz dominujące kryterium ceny (najczęściej kosztem jakości czy skuteczności) w praktyce dzisiejszych projektów IT bardzo utrudniają szybkie osiągnięcie celu – np. określonych oszczędności.

Niezależnie od tego, jakich zaklęć marketingowych używają kancelarie specjalizujące się w implementacji technik zwinnych do realizowanych w rygorze PZP projektów IT na koniec kluczowe jest to, jak prawo interpretują urzędnicy różnych instytucji, które kontrolują zamawiających. Jak pokazuje praktyka, ich rozumienie jest dalece odległe od podejścia zwinnego.

ZWINNE, NIE ZNACZY DROŻSZE

Zagadnieniem, którego nie można pominąć są koszty projektów realizowanych z zastosowaniem metodyk zwinnych. Nasze ostatnie doświadczenia z budowy rozwiązań dla sektora publicznego pokazują, że takie podejście często oznacza wyraźnie niższe całkowite koszty projektu. Podejście zwinne okazuje się bardziej efektywne również i w tym kontekście.

Na podstawie dokumentacji analitycznej dla rozwiązań zbudowanych w modelu zwinnym mogliśmy wykazać, że liczba punktów funkcyjnych określana zgodnie z metodyką szacowania złożoności oprogramowania COSMIC – a co się z tym wiąże, koszty takich rozwiązań są porównywalne, a często nawet niższe niż w podejściu kaskadowym. W praktyce oznacza to możliwość realizacji bardziej efektywnych i mniej czasochłonnych projektów w tym samym lub nawet niższym budżecie.

Trzeba mieć przy tym świadomość, że PZP to implementacja prawa unijnego. Możliwości zmiany przepisów są więc ograniczone. Odrębną kwestię stanowią jednak zalecenia i rekomendacje Urzędu Zamówień Publicznych. Być może możliwe byłoby sprecyzowanie – ze szczególnym uwzględnieniem organów kontrolnych – wytycznych, które nie wykluczałyby metod zwinnych w sytuacjach, kiedy ich zastosowanie jest bardziej racjonalne kosztowo. Dotychczasowe podejście osób kontrolujących zorientowane jest na model stałej ceny, który w zasadzie wymusza zastosowanie metodyki waterfall. Wynika to z tego że, aby wycenić prace w modelu fixed price, trzeba precyzyjnie zdefiniować ich zakres, a wcześniej wymagania. Rzadko też uznaje się prawo zamawiającego do korekty wymagań w trakcie realizacji zamówienia.

Wiadomo, że w poszczególnych krajach UE trwają prace nad dostosowaniem zamówień publicznych do coraz bardziej zwinnej rzeczywistości. Już teraz postępowania – realizowane w oparciu o to samo prawo unijne co w Niemczech czy Skandynawii – mają naprawdę dużo większy margines na zastosowanie metodyk agile.

Warto wspomnieć, że w Skandynawii możliwe jest rozpisanie postępowania pozbawionego kryterium cenowego, a zamiast tego, nastawionego na krótki czas realizacji projektu obwarowanego wysokimi karami za opóźnienia. Takie podejście wymaga znacznie wyższego poziomu kapitału społecznego, zaufania i jednoznacznego stwierdzenia, że chcemy zdobyć określoną wartość dodaną w jak najkrótszym terminie. Wymaga to uwzględnienia faktu, że odsuwanie w czasie uzyskania określonych oszczędności również stanowi koszt.

Tymczasem powiedzenie „czas to pieniądz” nabrało, w czasach ogromnej zmienności gospodarczej, szczególnego znaczenia, także w administracji. Przykładowo, początkowy koszt obsługi programu 500+ w zdecentralizowanym systemie sięgał ponad 300 mln zł rocznie. Dziś, za sprawą pełnej elektronizacji procesu, jego centralizacji i automatyzacji, jest o ponad rząd wielkości niższy.

Radykalne ograniczenie kosztów było możliwe, ponieważ system, który zbudowało Asseco, jest w dużej mierze bezobsługowy. Co ważne, zbudowany został za cenę wielokrotnie niższą, niż koszt jednorocznej obsługi programu w strukturze rozproszonej i z udziałem wniosków papierowych.

Z drugiej strony, koszt budowy nowego, centralnego rozwiązania IT był niższy niż skala nadużyć w poprzednim, rozproszonym systemie. Centralizacja i cyfryzacja obsługi programu 500+ pozwoliła także na znaczące skrócenie czasu obsługi wniosków. Aż 95% z nich jest obsługiwane w sposób automatyczny.

CEL: ZWINNE ZAMÓWIENIA PUBLICZNE

Okres pandemii przyniósł nam wszystkim wiele nowych doświadczeń. Przyczynił się do licznych zmian, które znacząco wpłynęły na nasze życie. Był to również czas przyspieszonej transformacji cyfrowej, także w sektorze publicznym. Gdyby nie podejście zwinne, nie udałoby się zrealizować tak wielu dużych projektów, w tak krótkim czasie. Świadczenia postojowe, bon turystyczny, zawieszenie składek ZUS, dodatek solidarnościowy czy pakiet świadczeń rodzinnych to tylko niektóre przykłady. Projekty te – w celu możliwie szybkiej i skutecznej realizacji – musiały być jednak ustawowo wyłączone ze stosowania ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Jest to najlepszym dowodem, że PZP nie ułatwia szybkiego i skutecznego działania.

Zespół Asseco brał udział w wielu takich przedsięwzięciach i chętnie podzielimy się naszymi wnioskami w zakresie potencjału zmian funkcjonowania PZP, mając jednocześnie świadomość, że jest to implementacja prawa europejskiego. Wierzę, że zmiany te muszą dążyć do pewnego ładu w stosowaniu prawa zamówień publicznych. Inaczej w postępowaniach wygrywają organizacje, które nie zapewniają polskiemu państwu wystarczającego poziomu bezpieczeństwa oraz jakości i ciągłości usług.

Faktem jest, że podejście do PZP się zmienia. W ostatnich latach poprawiła się jakość stosowania tej ustawy. Zmiany te wyeliminowały z postępowań dostawców deklarujących np. fikcyjne referencje i nadużywających tajemnicy przedsiębiorstwa, w celu utrudnienia zweryfikowania nierzetelnych informacji i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu.

Co więcej, zdarzają się dziś w Polsce postępowania, w których kryterium ceny nie jest najważniejsze. Stanowi ono np. 40% możliwej do uzyskania liczby punktów. Wynika to z faktu, że eliminując pozorne i deklaratywne kryteria pozacenowe, jak długość okresu gwarancji, można premiować, już na etapie postępowania, kwestie takie jak know-how, realne doświadczenia czy ciągłość usług. Widać naprawdę duży postęp!

Bardzo dobrze ocenić należy również zaangażowanie Urzędu Zamówień Publicznych i Prokuratorii Generalnej, które sprawnie reagują w sytuacjach nadzwyczajnych, wydając m.in. przydatne rekomendacje działania, przykładowo, w realiach wysokiej inflacji.

Faktem jest też naturalne ukierunkowanie ustawy Prawo Zamówień Publicznych na sektor budowlany, który siłą rzeczy nie jest w stanie funkcjonować w sposób zwinny. Dla projektów IT podejście zwinne jest dziś jednak kluczowe. Jako branży zależy nam na odzwierciedleniu tego faktu po stronie legislacji.

Zachęcam zatem do rozpoczęcia dialogu o tym, jak na fali ostatnich, zakończonych sukcesem zwinnych inicjatyw cyfryzacyjnych w sektorze administracji publicznej pójść o krok dalej i wypracować reguły prowadzenia projektów IT zgodnie z PZP, które – uwzględniając to, jak zmienia się dzisiejszy świat – dostarczą nam wszystkim większą wartość dodaną.

Sławomir Szmytkowski, wiceprezes zarządu Asseco Poland, odpowiedzialny za Piony: Ubezpieczeń Społecznych, Utrzymania Systemów, Rolnictwa i Poczty, Administracji Rządowej oraz za Asseco Group Public Business Unit