Polskie firmy IT protestują przeciwko obecnemu modelowi cyfryzacji administracji samorządowej

Ministerstwo Cyfryzacji zapowiedziało największe w historii polskiej administracji wdrożenie systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją EZD RP. Projekt wzbudził jednak poważne zastrzeżenia części polskich firm IT. Powstałe niedawno Stowarzyszenie Twórców Oprogramowania dla Administracji Publicznej (STODAP) zapowiedziało podjęcie kroków prawnych, w tym złożenie skargi do Komisji Europejskiej w sprawie niedozwolonej pomocy publicznej.  

Projekt EZD RP, realizowany przez NASK (państwową jednostkę organizacyjną), dotyczy ok. 2000 jednostek samorządu terytorialnego. Wdrożenie – finansowane w ramach Krajowego Planu Odbudowy – kwotą ponad 200 mln zł (w tym ok. 194 mln ze środków unijnych) ma zredukować papierowy obieg dokumentów, przyspieszyć procedury i obniżyć koszty funkcjonowania urzędów.

Cel: redukcja papierowego obiegu dokumentów

Celem projektu EZD RP jest zbudowanie cyfrowej administracji, która będzie działać szybciej, sprawniej i bez zbędnej biurokracji. „Powszechne wykorzystanie EZD RP pozwoli na znaczną redukcję papierowego obiegu dokumentów i realnie ułatwi codzienną pracę urzędników” – podkreślał w swych wypowiedziach wicepremier i minister cyfryzacji Krzysztof Gawkowski.

System ma być zintegrowany z systemem ePUAP i zastępującymi go e-Doręczeniami. Umożliwi pełną automatyzację wymiany pism między urzędami oraz komunikację z obywatelami i firmami w formie cyfrowej. Obecnie często pisma urzędowe są drukowane, podpisywane odręcznie, skanowane i w ten sposób wysyłane do adresatów.

W ramach projektu zaplanowano także szeroki program szkoleniowy – nawet 75 tys. urzędników ma zostać przeszkolonych przez ekspertów NASK w zakresie obsługi systemu i zasad elektronicznego zarządzania dokumentacją. Radosław Nielek, dyrektor NASK nazywał projekt „cyfrową rewolucją” w obiegu dokumentów. „EZD RP zwiększy efektywność, transparentność i przyniesie realne oszczędności dla budżetu państwa” – mówił.

Cyfryzacja samorządów tak, ale nie dla jej centralizacji

Założenia projektu czyli dofinansowania samorządów, które zdecydują się wdrożyć – stworzony przez NASK – system EZD RP wyglądają na pierwszy rzut oka bez zarzutu. Wzbudziły jednak poważne zastrzeżenia części branży IT. W jej ocenie, projekt ten zamiast wprowadzać zdrową konkurencję i wspierać rynek może doprowadzić do monopolizacji sektora i marginalizacji prywatnych dostawców oprogramowania dla administracji publicznej. Ci czują się wręcz oszukani przez stronę rządową.

„Kiedy startował projekt EZD RP, ówczesny minister cyfryzacji Janusz Cieszyński jasno zapowiedział, że system będzie wdrażany wyłącznie w administracji rządowej. Tylko ten obszar otrzymał dofinansowanie. Samorządy mogły wprowadzać go na własny koszt, bez żadnego wsparcia. Dziś sytuacja wygląda zupełnie inaczej” – mówi Grzegorz Szczechowiak, prezes zarządu Madkom.

„Projekt dla administracji rządowej kończy się w grudniu 2025 roku, a tymczasem Ministerstwo Cyfryzacji pozyskało z KPO ponad 200 mln zł – wraz z wkładem Skarbu Państwa – przeznaczonych na administrację samorządową. W środowisku samorządowym pojawiają się sygnały, że EZD RP ma stać się de facto docelowym rozwiązaniem do 2030 roku, mimo publicznych zapewnień, że system nie będzie obowiązkowy. Budzi to poważne wątpliwości, ponieważ przepisy odpowiedzialność za obieg i archiwizację dokumentów powierzają jednostkom samorządu, a nie administracji centralnej” – dodaje.

„Wszystko to rodzi uzasadnione obawy o niegospodarność oraz nieuczciwą konkurencję ze strony Państwa. Dlatego Stowarzyszenie Twórców Oprogramowania dla Administracji Publicznej – które powołaliśmy między innymi, by bronić rynku przed nieuprawnioną ingerencją Państwa – postanowiło podjąć reakcję” – podsumowuje Grzegorz Szczechowiak.

Stowarzyszenie Twórców Oprogramowania dla Administracji Publicznej

Obecnie w Stowarzyszeniu Twórców Oprogramowania dla Administracji Publicznej zrzeszona jest znacząca część kluczowych dostawców systemów IT dla administracji publicznej: Madkom, MikroBIT, Rekord, ZETO Lublin, Geomatyka-Kraków, Korelacja, Geo-System, Sigid, ZETO Solutions, Hyper-View, Arisco, R-Soft Serwis, Software Hub, LTC, Geobid i ZETO Koszalin. Dołączają kolejne podmioty.

Organizacja szacuje, że wkrótce będzie reprezentować około 90% rynku firm dostarczających rozwiązania IT dla samorządów. Warto przy tym podkreślić, że działalność członków stowarzyszenia obejmuje nie tylko systemy klasy EZD, lecz także oprogramowanie dziedzinowe, geodezyjne i podatkowe.

„W administracji rządowej wdrożeń było niewiele – tam potrzebny jest często polityczny impuls, aby coś ruszyło. Natomiast na poziomie samorządów firmy zrzeszone w STOAP zrealizowały już projekty w ok. 2000 urzędach, czyli w 2/3 wszystkich jednostek w Polsce. To pokazuje, że samorządy w większości korzystają z tych systemów – i ministerstwo doskonale o tym wie, bo samo prowadziło wśród urzędów ankiety. Dwa lata temu powstał nawet ranking, który pokazywał, ile wdrożeń poszczególne firmy zrealizowały w samorządach” – mówi Grzegorz Szczechowiak.

„Gdyby ten rynek dopiero się kształtował, a państwo równolegle z producentami rozpoczęło prace nad własnym systemem, nie byłoby żadnego problemu. Jednak działamy w tym obszarze pond 20 lat, a niektóre firmy oferują rozwiązania obejmujące pewną formę obiegu dokumentów już od 35 lat” – zaznacza.

Dofinansowanie rządowe trafi tylko do jednej firmy

Ponad 200 mln zł dofinansowania z KPO trafi wyłącznie do NASK. Tym samym samorządy, które od lat korzystają z komercyjnych rozwiązań EZD – tworzonych przez polskie firmy – nie będą mogły skorzystać z rządowego wsparcia, a ich klienci zostali pominięci.

Kwestie techniczne systemu EZD RP to kolejna sprawa budząca kontrowersje. Samorządowcy i przedstawiciele firm IT wskazują, że jest on systemem niekompletnym i mało elastycznym, a jego architektura – oparta na mikroserwisach – często zbyt skomplikowana dla wielu mniejszych jednostek. Wymaga bowiem kompetencji związanych z technologiami konteneryzacji Kubernetes czy zatrudnienia wprost DevOps-ów, których w urzędach lokalnych najczęściej brakuje, a i w dużych urzędach też będzie z tym problem.

„System tworzony centralnie z myślą o administracji rządowej z natury gorzej odpowiada na potrzeby małych gmin niż rozwiązania rozwijane od lat we współpracy z samorządami – urząd gminy to nie to samo co ministerstwo, a to właśnie małe jednostki stanowią większość. Co więcej, aby uruchomić instancję EZD RP, trzeba posiadać specjalistów od Kubernetes, ale w samorządach takich osób po prostu nie ma. Tymczasem wymagania sprzętowe dla uruchomienia systemu są identyczne w dużym mieście, w małej gminie i przedszkolu w przysłowiowej Koziej Wólce. Gdzie tu logika i optymalizacja kosztów?” – pyta retorycznie Grzegorz Szczechowiak.

„EZD RP nie jest też kompletnym rozwiązaniem. Brakuje mu interfejsów pozwalających na integrację z innymi systemami używanymi w urzędach samorządowych, co jest kluczowe. Owszem, w ostatnich 2 latach dodano pewne funkcjonalności, ale proces wytwórczy był o wiele mniej sprawny, sądząc po przesuwanych terminach, niż ten, do którego przywykli nasi obecni klienci. Współpracujące z nami urzędy podkreślają, że w obecnej postaci system trudno uznać za narzędzie gotowe do codziennej pracy w samorządzie. Brakuje mu integracji z systemami dziedzinowymi, a także pierwszej i drugiej linii wsparcia. Obecnie przewidziano, że mają ją zapewniać pracownicy przeszkoleni przez NASK, a trzecią linię mają tworzyć lokalni informatycy, którzy często nie mają doświadczenia z KPA” – tłumaczy Grzegorz Szczechowiak.

Konieczne przeszkolenie 75 tys. urzędników

Według założeń programu, eksperci NASK mają przeszkolić łącznie około 75 tys. osób. Szkolenia obejmują zarówno warsztaty stacjonarne, jak i kursy e-learningowe dostosowane do potrzeb poszczególnych instytucji.

„Trudno mi uwierzyć, że zespół kilkudziesięciu osób z NASK będzie w stanie samodzielnie zrealizować ten projekt. Wdrożenie takiego systemu potrafi przecież trwać nawet rok. Istnieje realne ryzyko, że znacząca część środków zostanie spożytkowana nieefektywnie, głównie na działania jednego podmiotu, bez wystarczającego wsparcia „w terenie”. Chwalą się, że przeszkolili już 53 tys. osób, ale jak to możliwe? Musieliby codziennie prowadzić kilkadziesiąt webinarów po 100 osób każdy – tylko czy to można nazwać realnym szkoleniem? Firmy IT działające na tym rynku, gdyby dostały taką szansę, byłyby obecne w każdym urzędzie i przeprowadzały wdrożenia bezpośrednio na miejscu” – zapewnia Grzegorz Szczechowiak.

Warto również dodać, że spółki komercyjne poza tym, że oferują pełne wsparcie szkoleniowe i techniczne, dopasowują też wszystkie aspekty rozwiązań do specyfiki pracy samorządów – ich jedynych klientów. Niejednokrotnie dostosowaniu do potrzeb konkretnego odbiorcy podlega nie tylko sposób realizacji wdrożenia czy udzielane wsparcie, ale też samo oprogramowanie, nawet jeśli jest już gotowym produktem “z półki”. Jak zapewniają, ich systemy są „szyte na miarę” i zintegrowane z innymi rozwiązaniami branżowymi. Według przedstawicieli Stowarzyszenia, brak integracji z systemami dziedzinowymi (np. ewidencyjnymi, geodezyjnymi, finansowymi) spowoduje, że urzędnicy będą musieli ręcznie przepisywać dane między aplikacjami, co niweluje istotną część korzyści z cyfryzacji.

STODAP szykuje się do podjęcia kroków prawnych

Stowarzyszenie Twórców Oprogramowania dla Administracji Publicznej zapowiedziało podjęcie kroków prawnych jeśli projekt będzie kontynuowany w obecnej formie. W ocenie Stowarzyszenia, wspieranego przez ekspertów prawnych, finansowanie EZD RP z publicznych środków może stanowić przykład niedozwolonej pomocy publicznej, prowadzącej do naruszenia zasad konkurencji, ponadto w nowej wersji strategii cyfryzacji państwa pojawiły się wskazania, że ministerstwo rozważa sfinansowanie budowy systemów do księgowości, finansów oraz kadr.

„Ministerstwo chyba nie dostrzega, że to nieuczciwa konkurencja gdyż ten rynek od dawna był skomercjalizowany. Nie chodzi tu tylko o to, że jako firmy komercyjne korzystamy z tego pobierając opłaty licencyjne – my tworzymy miejsca pracy, konkurujemy między sobą i dzięki temu zapewniamy zarówno rozwój oferowanych systemów, jak i całego sektora IT. Ministerstwo zapomniało także, że m.in. z naszych podatków otrzymuje pieniądze na finansowanie swoich działań i wkładu w informatyzację. To w dużej mierze dzięki rozwiązaniom rozwijanym przez sektor prywatny publiczna infrastruktura informatyczna w ogóle mogła się rozwijać przez ostatnie dekady” – podkreśla Grzegorz Szczechowiak.

„Środki z KPO powinny zostać rozdysponowane w otwartych, publicznych konkursach, a nie przekazane wyłącznie NASK w trybie niepublicznym. Z punktu widzenia cyberbezpieczeństwa i odporności państwa, poważne wątpliwości budzi też poleganie na jednym podmiocie i jednej, wspólnej infrastrukturze dla całego obiegu dokumentów w jednostkach sektora publicznego. Skoncentrowanie w jednym systemie informacji o obiegu dokumentów wszystkich obywateli i firm zwiększa potencjalne skutki ewentualnego incydentu lub ataku” – dodaje.

„Jeśli nasze działania prawne zostaną uznane za zasadne, strumień finansowania rozwoju i wdrażania systemów EZD dla samorządów ulegnie istotnym zmianom uwzględniającym, miejmy nadzieję, udział sektora prywatnego, który od przeszło 30 lat istotnie przyczynia się do ich informatyzacji” – twierdzi Grzegorz Szczechowiak.

Cyfryzacja administracji – kierunek słuszny, sposób dyskusyjny

Nie ulega wątpliwości, że cyfrowe zarządzanie dokumentacją jest niezbędnym krokiem w stronę nowoczesnego państwa. Problem w tym, że sposób realizacji projektu EZD RP może przynieść skutki odwrotne od zamierzonych – spowolnić cyfryzację, osłabić innowacyjność rynku IT, a nawet zniechęcić samorządy do współpracy z państwem.

Zwolennicy EZD RP przekonują, że centralizacja jest konieczna, aby zapewnić spójność i bezpieczeństwo danych w administracji. Przeciwnicy odpowiadają, że cyfryzacja nie może oznaczać eliminacji zdrowej konkurencji, ani odbierania samorządom autonomii, a prawdziwym bodźcem do rozwoju jest standaryzacja i interoperacyjność. Standaryzacja to jednak pojęcie dalekie od centralizacji.

W efekcie system EZD RP stał się dziś nie tylko projektem technologicznym, ale także testem dojrzałości cyfrowej Państwa – jego zdolności do prowadzenia transformacji w sposób otwarty, partnerski i z poszanowaniem zasad wolnego rynku.