Raport: sposób wykorzystania chmury w polskiej administracji

Czy administracja publiczna w Polsce jest gotowa na chmurę obliczeniową? KPMG zlecono opracowanie ekspertyzy mającej zweryfikować możliwości wykorzystania usług przetwarzania w chmurze w tym sektorze. Oto jej wyniki.

Celem ekspertyzy była analiza stanu obecnego w obszarze wykorzystania rozwiązań i infrastruktury IT oraz uwarunkowań przyszłego wykorzystania usług przetwarzania w chmurze obliczeniowej w sektorze administracji publicznej. Dokonano szeregu analiz, które pozwoliły na sformułowanie wniosków w zakresie celowości i możliwych sposobów wykorzystania chmury obliczeniowej w administracji publicznej.

Przeprowadzone analizy i wnioski z nich płynące wskazują, iż przetwarzanie w chmurze stwarza wiele możliwości dla administracji publicznej. Wyrównywanie różnic między regionami, zwiększenie efektywności działania administracji, zwiększenie dostępności e-usług, szybsza i bardziej zunifikowana obsługa spraw obywateli i przedsiębiorców to tylko niektóre z korzyści, jakie mogą zostać osiągnięte. Wszystkie one wpisują się w pełni w dążenie do usprawnienia działania państwa i jego organów, jak również mogą przyczynić się do zwiększenia efektywności wydatkowania środków publicznych.

Dotychczasowy model wykorzystania rozwiązań IT wraz z często nieefektywnymi procesami biznesowymi w administracji stwarzają szereg problemów, z jakimi stykają się obywatele i przedsiębiorcy w kontaktach z administracją publiczną.

Z jakimi problemami w obszarze IT styka się administracja publiczna?

Tymczasem – jak wynika z przeprowadzonych analiz – usługi przetwarzania w chmurze mogą się przyczynić do zwiększenia sprawności działania administracji, zwiększenia stopnia cyfryzacji wymiany informacji, mogą też zapewnić dostęp do nowoczesnych technologii i rozwiązań. Wszystko to razem może  pozytywnie wpływać na konkurencyjność polskiej gospodarki oraz przyspieszy proces budowy społeczeństwa informacyjnego. Istnieje więc uzasadnienie dla podjęcia działań, które umożliwiłyby wdrożenie usług przetwarzania w chmurze oraz Państwowej Chmury Obliczeniowej w polskiej administracji.

Z jakimi problemami stykają się obywatele i przedsiębiorcy w kontaktach z administracją publiczną?

Wykorzystanie cloud computing możliwe, ale niestosowane

Wdrażanie usług przetwarzania w chmurze w administracji publicznej w Polsce jest możliwe na gruncie prawnym (choć w jego obecnym stanie nie jest łatwe), jednocześnie jednostki administracji publicznej wykazują wysoką gotowość do przechodzenia na ten nowy model świadczenia usług IT. Uwarunkowania zewnętrzne są również sprzyjające – trendy na świecie wskazują na rosnące znaczenie usług przetwarzania w chmurze, administracje wielu krajów, jak również Komisja Europejska, dostrzegają wartość tego typu usług. Sprawne działanie chmury obliczeniowej w polskiej administracji publicznej będzie jednak zależne m.in. od zmian prawnych i przełamania barier po stronie administracji.

W przypadku administracji publicznej przetwarzanie w chmurze potencjalnie mogłoby pomóc odejść od silosowości wdrażanych rozwiązań oraz zatrzymać postępujący wzrost nakładów na rozwiązania IT. Są one konsekwencją stosowania tradycyjnego modelu świadczenia usług IT, w oparciu o który działa także administracja publiczna w Polsce oraz tendencji do skokowej ewolucji rozwiązań IT wykorzystywanych w administracji. Aktualny model zakłada pozyskiwanie zasobów i rozwiązań informatycznych na własne potrzeby poszczególnych jednostek administracji. Jednocześnie jednostki te wykorzystują w dużej mierze własną kadrę IT do administrowania i zarządzania pozyskanymi zasobami i rozwiązaniami.

Przeprowadzona analiza pokazuje, iż przetwarzanie w chmurze obliczeniowej stwarza szanse dla administracji publicznej na osiągnięcie korzyści w trzech wymiarach. Są to:

• Korzyści finansowe – oszczędności osiągane głównie przez dysponentów środków; wśród nich można wskazać m.in.: zmniejszony poziom wydatków ogółem (koszty operacyjne i nakłady inwestycyjne) na funkcję IT w organizacji, wynikający głównie z możliwości bardziej efektywnego wykorzystania zasobów IT oraz zmianę struktury oraz rozłożenia w czasie wydatków, co pozytywnie wpływa na elastyczność gospodarowania środkami.

• Korzyści biznesowe – osiągane przez jednostki administracji, w szczególności: dostęp do najnowszych technologii, a przez to zwiększenie efektów synergii z pozostałymi obszarami e-gospodarki, a także wyższa efektywność działania oraz poprawa wizerunku administracji publicznej z perspektywy jej klientów.

• Korzyści społeczne – osiągane przez obywateli i przedsiębiorców, w tym m.in.: możliwość powszechnego dostępu do e-usług – lepsza dostępność usług, poszerzenie palety świadczonych e-usług; poprawa jakości obsługi przez urzędy, co jest z kolei pochodną korzyści biznesowych w zakresie poprawy efektywności działania administracji; wyrównanie szans i zmniejszanie dystansu między zamożniejszymi i uboższymi regionami.

Wdrożenie na większą skalę usług przetwarzania w chmurze oznacza daleko idące zmiany w sposobie korzystania ze wsparcia IT, w szczególności: niezbędne jest rozdzielenie funkcji strategicznych (związanych z definiowaniem wizji rozwoju usług) od funkcji operacyjnych (związanych z efektywnym korzystaniem z zasobów chmurowych); inwestycje związane z tworzeniem i udostępnianiem niezbędnej infrastruktury i usług są centralizowane, zasoby są fizycznie lokowane w jednym lub kilku miejscach, wykorzystywane są jednak jako usługi w wielu miejscach; wymiarowanie usług przez ich dostawcę ma ścisły związek z zapotrzebowaniem na usługi i może się dynamicznie zmieniać w czasie; zmienia się model finansowania usług IT – nakłady inwestycyjne znacznie się zmniejszają (pozostają wciąż nakłady na infrastrukturę sieciową i urządzenia końcowe / dostępowe), zwiększa się udział kosztów operacyjnych (opłaty za użytkowanie).

Stan obecny wykorzystania cloud computing w administracji w Polsce

Administracja publiczna w Polsce w zasadzie nie wykorzystuje obecnie rozwiązań z zakresu przetwarzania w chmurze (wykorzystuje je tylko do wybranych, wąskich zastosowań z inicjatywy własnej pojedynczych jednostek). Rozwój rozwiązań informatycznych administracji publicznej w technologii chmury obliczeniowej został jednak uwzględniony w dokumentach strategicznych, planistycznych, a stopniowo będzie także uwzględniany w dokumentach regulacyjnych, zarówno na poziomie Unii Europejskiej, jak i krajowym.

Komisja Europejska promuje chmurę obliczeniową jako rozwiązanie zwiększające produktywność administracji publicznej w UE i przewodniczy działaniom na rzecz szybkiego wdrożenia chmury w poszczególnych krajach członkowskich. Pod auspicjami DG Connect oraz Komisarz Agendy Cyfrowej UE finalizowane są prace nad pakietem legislacyjnym dotyczącym przetwarzania w chmurze. Wielu ekspertów twierdzi, iż przetwarzanie w chmurze będzie kluczowe dla przyszłości Europy.

Zapisy Programu Zintegrowanej Informatyzacji Państwa również zakładają uruchomienie Państwowej Chmury Obliczeniowej, wskazując na możliwości efektywnego współkorzystania z infrastruktury administracji (sieć, serwerownie, moc obliczeniowa, aplikacje) na poziomie centralnym oraz regionalnym. Działania te przewidywane są do realizacji etapowo w latach 2015-2020.

Zarówno na poziomie Unii Europejskiej, jak i krajowym, duży nacisk kładzie się na udostępnianie coraz szerszej palety e-usług administracji – w relacjach między administracją a obywatelem lub przedsiębiorcą oraz w relacjach między różnymi jednostkami administracji. Taki strategiczny kierunek rozwoju polskiej administracji nakreśla też Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Wdrożenie usług przetwarzania w chmurze wpisuje się w realizację tego kierunku.

Między wdrożeniem chmury obliczeniowej w administracji publicznej i działaniami przewidzianymi w ramach Narodowego Planu Szerokopasmowego (NPS) występuje efekt synergii. NPS zakłada udostępnienie infrastruktury szerokopasmowej na całym terytorium Polski i jest niezależny od inicjatywy wdrożenia chmury obliczeniowej. Tym niemniej infrastruktura szerokopasmowa wspierałaby rozwiązania chmurowe w administracji, z drugiej zaś strony przetwarzanie w chmurze pozwoliłoby zwiększyć zakres korzyści wynikających ze stworzonej infrastruktury szerokopasmowej.

Trendy na świecie i ich zastosowanie na gruncie polskim

Administracje publiczne wielu krajów w coraz większym zakresie decydują się na wdrażanie usług przetwarzania w chmurze. W tym celu niezbędne jest podjęcie strategicznych decyzji, umożliwiających przełamanie istniejących barier na drodze do efektywnego korzystania z usług przetwarzania w chmurze obliczeniowej oraz tworzących ramy dla skutecznego ich wdrożenia.

Trendy w administracji publicznej na świecie wskazują na: współdzielenie zasobów IT w chmurze; promowanie interoperacyjności oraz dążenie do ujednolicenia źródeł danych i ich integracji; tworzenie chmur obliczeniowych na poziomie rządowym lub regionalnym, na potrzeby administracji publicznej w kraju; wykorzystanie aplikacji w chmurze usprawniających obsługę obywateli i firm, w tym oferujących coraz większą paletę e-usług; stosowanie aplikacji wspierających działanie urzędów (głównie: obieg dokumentów, zamówienia publiczne, funkcje wsparcia).

Analogiczne kierunki rozwoju usług przetwarzania w chmurze dla administracji publicznej mogą zostać przyjęte również w Polsce. Wdrożenie usług przetwarzania w chmurze może wesprzeć wprowadzenie zmian w dotychczasowym, często nieefektywnym tradycyjnym podejściu do informatyzacji, stwarzając m.in. warunki dla: koncentracji na usługach, a nie na projektach informatycznych, optymalizacji alokacji zasobów, odejścia od silosowości i fragmentaryczności rozwiązań, optymalizacji procesu wdrażania usług, zwiększenia elastyczności usług – różnorodność form dostępu, szybsza reakcja na zmiany wymagań, zwiększenia poziomu informatyzacji urzędów, ograniczenia papierowego obiegu dokumentacji.

W konsekwencji może być łatwiej zapewnić interoperacyjność wdrażanych rozwiązań. Dostępne zasoby będą mogły zostać wykorzystane w bardziej efektywny sposób, a same usługi będą udostępniane szybciej i nastąpi ich standaryzacja.

Przechodzenie od tradycyjnego modelu świadczenia usług IT do modelu przetwarzania w chmurze obliczeniowej napotyka jednak szereg barier. Grupa przeszkód, które wydają się najbardziej istotne to: obawy jednostek administracji o zachowanie prywatności i bezpieczeństwa danych; trudności organizacyjno-finansowe, w szczególności podział kosztów infrastruktury między jednostki administracji; uregulowania prawne niesprzyjające przetwarzaniu w chmurze;  poczynione w przeszłości znaczące inwestycje w budowę istniejących obecnie rozwiązań (często silosowych);  aktualne uwarunkowania techniczne, ograniczające możliwości konsolidacji zasobów oraz możliwości korzystania z usług.

Przełamanie wymienionych wyżej barier wymaga zastosowania kompleksowego podejścia oraz klarownej strategicznej wizji funkcjonowania administracji publicznej w zakresie wykorzystania przetwarzania w chmurze. Kompleksowe podejście powinno uwzględniać m.in.: zdefiniowanie strategicznych kierunków rozwoju usług z wykorzystaniem technologii przetwarzania w chmurze oraz priorytetów względem rozwiązań tradycyjnych; stworzenie niezbędnych uwarunkowań formalno-prawnych; zdefiniowanie i stworzenie efektywnych struktur organizacyjnych; zapewnienie transparentnych i skutecznych procesów i procedur w zakresie selekcji rozwiązań; zapewnianie bezpieczeństwa przetwarzanych danych; zapewnianie wysokiej jakości świadczonych usług.

Przeprowadzona analiza wśród beneficjentów projektów centralnych i regionalnych w administracji wskazuje jednocześnie na relatywnie wysoką gotowość do przenoszenia rozwiązań do przetwarzania w chmurze oraz określa posiadaną infrastrukturę jako w dużej mierze przygotowaną do realizacji w chmurze zadań analogicznych do tych realizowanych dziś w modelu tradycyjnym.

Potencjalne kierunki zmian i działań do wdrożenia chmury

Wdrożenie usług przetwarzania w chmurze w administracji publicznej powinno być realizowane jako zaplanowany zestaw inicjatyw, ujęty w strategii wdrożenia chmury obliczeniowej. Zestaw inicjatyw może przybrać formę portfela projektów lub szeroko zakrojonego programu. Niezależnie od przyjętej formuły, zaangażowane we wdrożenie chmury obliczeniowej instytucje powinny tworzyć spójny system organizacyjny.

Z analiz wynika, iż tworzenie infrastruktury administracji publicznej na potrzeby świadczenia usług przetwarzania w chmurze powinno się koncentrować raczej na pozyskaniu nowych zasobów, gdyż możliwości wykorzystania obecnych zasobów są bardzo ograniczone.

Analizy wykazały jednocześnie, że stosunkowo duży odsetek respondentów planuje w najbliższym okresie odnowienie umów lub chęć zmiany profilu lub zakresu użytkowania usług IT. Dane te, w połączeniu z informacjami o relatywnie wysokiej gotowości do przenoszenia rozwiązań do przetwarzania w chmurze, wskazują na potencjał dla realizacji rozwiązań w technologii chmury w administracji publicznej już na przestrzeni najbliższych kilku lat.

Autorem tekstu jest Jan Karasek jest Partnerem w Dziale Doradztwa w Zarządzaniu Przedsiębiorstwami w KPMG, a współautorem Paweł Darski jest Senior Managerem w Zespole Doradztwa dla Sektora Publicznego w KPMG.