Local content w zamówieniach publicznych – między zapowiedzią polityczną a granicami wynikającymi z prawa

W roku 2025 zapowiedź wsparcia krajowych wykonawców wywołała oczekiwanie, że w Prawie zamówień publicznych pojawią się preferencje dla polskich firm. Tak się nie stanie – prawo unijne nie pozwala różnicować wykonawców według przynależności państwowej. Paradoks polega na tym, że preferencja w polskiej ustawie istnieje od lat jako preferencja europejska, nie polska. Jednocześnie obok tych regulacji działają trzy inne reżimy, o których mówi się znacznie mniej, choć to one realnie rozstrzygają o losie ofert na polskim rynku IT.

Debata o local content toczy się na dwóch polach, których niezrozumienie prowadzi do błędnych wniosków. Pierwsze z nich to polityka gospodarcza. Zainaugurowany 9 kwietnia 2026 roku program „Local Content. Z korzyścią dla Polski” opiera się w znacznej mierze na Kodeksie Dobrych Praktyk z czerwca 2026 roku, Polityce zakupowej państwa na lata 2026–2029 i wskaźnikach rozliczanych przez rady nadzorcze spółek Skarbu Państwa. Kryteria „krajowości” mają charakter podmiotowy: siedziba, zatrudnienie, przychody, rzeczywisty ośrodek decyzyjny. Kodeks dotyczy przy tym zamówień spółek Skarbu Państwa poza reżimem ustawy Prawo zamówień publicznych (PZP).

Drugie pole to obowiązujące prawo, które swoje źródło znajduje w przepisach unijnych. Tutaj kryterium jest inne: nie „krajowość” wykonawcy, lecz pochodzenie wykonawcy i towaru oraz traktatowe zobowiązanie Unii do równego traktowania wykonawców (art. 16b PZP).

Skutek procesowy jest bezpośredni na każdym ze wskazanych pól — naruszenie Kodeksu nie daje podstawy do wniesienia odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej, naruszenie art. 16b PZP już tak.

Preferencja już istnieje

Twierdzenie, że prawo unijne wyklucza wszelkie preferencje w zamówieniach, jest nieścisłe. Wyklucza preferencje narodowościowe i nierówne traktowanie wykonawców unijnych. Preferencję europejską polska ustawa zawiera od dawna, a jej znaczenie dla branży teleinformatycznej bywa niedoceniane.

Art. 393 ust. 1 pkt 4 PZP pozwala zamawiającemu sektorowemu odrzucić w zamówieniu na dostawy ofertę, w której udział produktów pochodzących z Unii Europejskiej, z państw posiadających umowy o równym traktowaniu oraz z innych państw objętych właściwym reżimem nie przekracza 50% całkowitej wartości produktów objętych ofertą. Jest to implementacja art. 85 dyrektywy 2014/25/UE.

Dla rynku IT kluczowy jest jeden szczegół: przepis wprost zalicza do produktów oprogramowanie wykorzystywane w wyposażeniu sieci telekomunikacyjnych. Mechanizm obejmuje więc nie tylko sprzęt, ale również oprogramowanie.

Art. 393 ust. 2 PZP idzie dalej. Przy ofertach uznanych za równoważne mechanizm działa jak klasyczna preferencja, a granicą równoważności cenowej jest różnica do 3%. Zamawiający sektorowy może więc wybrać ofertę droższą o niecałe trzy procent, jeżeli oferta taka spełnia kryterium pochodzenia.

Narzędzie, którego domaga się debata publiczna, w jakiejś mierze już obowiązuje. Nie jest tylko polskie i nie działa we wszystkich zamówieniach publicznych.

Granica nie ulegnie zmianie

Stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych pozostaje jednoznaczne: preferencje narodowościowe nie pojawią się w przepisach, bo zasady niedyskryminacji i równego traktowania wykluczają regułę „najpierw polskie”. Alternatywą jest usuwanie barier — rzetelna analiza potrzeb, konsultacje rynkowe czy przemyślane kryteria jakościowe, ale to praca, która musi zostać wykonywana u podstaw przez poszczególnych Zamawiających.

Granica biegnie między kryterium przedmiotowym a podmiotowym. Wymagania odnoszące się do przedmiotu zamówienia mogą pośrednio wzmacniać lokalnych przedsiębiorców, formalnie ich nie uprzywilejowując. Przeniesienie wprost do specyfikacji warunków zamówienia kryteriów z Kodeksu — siedziby, struktury kapitału czy ośrodka decyzyjnego w Polsce — to obszar podwyższonego ryzyka i naturalny przedmiot zarzutu naruszenia art. 16 pkt 1 PZP.

Co zmieniła nowelizacja

Nowelizacja z 9 lipca 2025 r., obowiązująca od 9 września, wdrożyła skutki wyroków Trybunału Sprawiedliwości w sprawach C-652/22 (Kolin) i C-266/22 (Qingdao): wykonawcy z państw trzecich niezwiązanych z Unią umową gwarantującą wzajemny i równy dostęp do rynku nie mają zapewnionego dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych.

Konstrukcja jest dwuczłonowa. Art. 16a PZP gwarantuje równe traktowanie podmiotom z państw objętych Porozumieniem GPA lub innymi umowami z Unią. Art. 16b PZP wprowadza kategorię „państw trzecich niebędących stronami umów międzynarodowych” — obejmującą m.in. Chiny, Turcję czy Kazachstan.

Zmieniło się stosowane domniemanie. Wcześniej wykonawca z państwa trzeciego był dopuszczony, chyba że zamawiający wyraźnie go wykluczył. Obecnie dopuszczenie wymaga wyraźnej decyzji na etapie przygotowania dokumentów zamówienia, a milczenie specyfikacji oznacza podstawę do odrzucenia takiej oferty w sposób obligatoryjny.

Jednocześnie Zamawiający na mocy wprowadzonego art. 16b PZP może również ograniczyć możliwość oferowania dostaw lub usług pochodzących z państw trzecich, nawet kiedy ofertę składa polski wykonawca. W tym przypadku jednak to Zamawiający na etapie przygotowania dokumentacji musi takie ograniczenie wprowadzić.

Nowelizacja skodyfikowała w art. 505 ust. 1a brak dostępu takich wykonawców do środków ochrony prawnej. Co istotne zmiana objęła także konsorcja, w których jedynie część członków pochodzi z nieuprzywilejowanych państw trzecich.

Skąd pochodzi gotowy produkt?

Jeśli Zamawiający zdecydował się ograniczyć możliwość oferowania dostaw czy usług pochodzących z państw trzecich – najtrudniejsze pytanie brzmi: jak ustalić ich pochodzenie? PZP nie zawiera własnej definicji takiego procesu odsyłając do unijnego kodeksu celnego i reguły ostatniego istotnego, ekonomicznie uzasadnionego przetworzenia (art. 60 ust. 2 UKC).

Wyrok KIO z 14 kwietnia 2025 r. (KIO 1112/25) pokazuje mechanizm działania. Krajowa Izba Odwoławcza przyjęła, że kraj pochodzenia stali nie jest automatycznie krajem pochodzenia gotowej rury — produkt finalny może uzyskać pochodzenie inne niż materiał wsadowy.

Dla branży IT pytanie nasuwa się natychmiast: komponent tajwański lub chiński, montaż w Unii, firmware ze Stanów Zjednoczonych – skąd pochodzi gotowy serwer? Odpowiedź nie jest oczywista, a od niej zależy zastosowanie zarówno art. 393, jak i art. 16b.

Sprawa jest pouczająca jeszcze z jednego powodu. Zamawiający przewidział kontrolę świadectw pochodzenia, kary umowne, możliwość odstąpienia i wizytację zakładu produkcyjnego. Zgodność pochodzeniowa nie kończy się więc z chwilą wyboru oferty – może natomiast stać się obowiązkiem ciągłym w fazie realizacji umowy.

W IT istotniejszy jest inny przepis

Dla zamówień teleinformatycznych narzędziem o największej sile oddziaływania nie jest local content, lecz reżim dostawców wysokiego ryzyka. Od 3 kwietnia 2026 r. obowiązuje art. 226 ust. 1 pkt 19 PZP: zamawiający odrzuca ofertę obejmującą produkt ICT, którego typ określono w decyzji o uznaniu dostawcy za dostawcę wysokiego ryzyka, albo objętą tą decyzją usługę lub proces ICT.

Zmiana terminologiczna ma realny ciężar. Pojęcia „urządzenia informatyczne” i „oprogramowanie” zastąpiono triadą produkt–usługa–proces ICT w rozumieniu rozporządzenia 2019/881. Reżim objął więc także modele usługowe — dominującą dziś formę dostarczania rozwiązań do sektora publicznego.

Odrzucenie jest obligatoryjne. Źródłem obowiązku jest konkretna decyzja o uznaniu dostawcy za dostawcę wysokiego ryzyka, a jej zakres przedmiotowy oraz powiązanie z zakazem z ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa i katalogiem podmiotów trzeba badać każdorazowo. Nie jest to eliminacja każdego produktu danego producenta w każdej sytuacji. Orzecznictwa brak, a pytań wiele: czy decyzja obejmuje konkretny model, czy całą linię? Czy dotyczy usługi świadczonej na infrastrukturze objętego dostawcy? Jak postąpić, gdy zapadnie w trakcie realizacji umowy wieloletniej?

Czyja to właściwie oferta?

Najpoważniejsze otwarte ryzyko zarysowało się w sprawie zakończonej postanowieniem z 19 stycznia 2026 r. (KIO 5363/25). W postępowaniu na modernizację szkolnych sieci dostępowych odwołujący zarzucił zaniechanie odrzucenia ofert trzech polskich integratorów, twierdząc, że są to oferty złożone „de facto przez wykonawcę pochodzącego z państwa trzeciego” — z uwagi na producenta oferowanego sprzętu. Zarzut objął też posłużenie się podwykonawcą lub dalszym podwykonawcy z takiego państwa.

Odwołanie cofnięto przed rozprawą, więc Izba nie oceniła tej konstrukcji merytorycznie. Pytanie pozostaje otwarte i jest prawdopodobnie najdonioślejsze dla całego segmentu: przyjęcie takiej wykładni oznaczałoby zasadniczą zmianę modelu biznesowego opartego na integracji sprzętu producentów spoza Unii.

Wnioski

Narzędzia zapowiedzi politycznej leżą poza ustawą – a te, które w ustawie są, mają charakter europejski, nie narodowy. Wykonawca, który chce zabezpieczyć swoją pozycję w zamówieniach IT, powinien dokładnie czytać specyfikację warunków zamówienia pod kątem art. 16b i art. 393, umieć wykazać pochodzenie celne oferowanego sprzętu, sprawdzać decyzje o dostawcach wysokiego ryzyka i samodzielnie dokumentować łańcuch podwykonawców co najmniej dwa poziomy w dół.

Argument „nasz produkt jest polski” nie ma samodzielnej wartości procesowej. Wartość ma wykazanie, że oferta nie narusza konkretnych przepisów – a tych przybywa szybciej, niż powstaje orzecznictwo.

Podstawy prawne i źródła

Ustawa z 11 września 2019 r. — Prawo zamówień publicznych, art. 16, 16a, 16b, 226 ust. 1 pkt 5a i pkt 19, art. 393 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 505 ust. 1a. Ustawa z 9 lipca 2025 r. o zmianie ustawy — Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (wejście w życie 9 września 2025 r.). Ustawa z 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, art. 67b ust. 1, art. 67b ust. 15 i art. 67c ust. 4 — zmiany w PZP obowiązujące od 3 kwietnia 2026 r. Rozporządzenie (UE) 952/2013 — unijny kodeks celny, art. 60 ust. 2. Rozporządzenie (UE) 2019/881 (ENISA). Rozporządzenie (UE) 2022/1031 (Instrument Zamówień Międzynarodowych) i rozporządzenie wykonawcze (UE) 2025/1197. Art. 85 dyrektywy 2014/25/UE. Wyroki TSUE: C-652/22 Kolin (22 października 2024 r.), C-266/22 CRRC Qingdao Sifang (13 marca 2025 r.). Orzecznictwo krajowe: KIO 1112/25 (wyrok z 14 kwietnia 2025 r.), KIO 454/26 (wyrok z 12 marca 2026 r.), KIO 5363/25 (postanowienie z 19 stycznia 2026 r.). Dokumenty programowe: Polityka zakupowa państwa na lata 2026–2029 (przyjęta 31 marca 2026 r.), Kodeks Dobrych Praktyk „Local Content. Z korzyścią dla Polski” (czerwiec 2026 r.).