Jak sprawić, aby projekt doprowadzić do końca

W ciągu dwóch lat całkowicie zmieniono w Ministerstwie Sprawiedliwości sposób podejścia do zarządzania projektami. Efekt? Zakończono z sukcesem 16 przedsięwzięć, w trakcie realizacji jest 21, a 6 projektów jest w fazie przygotowania. W tym czasie w projektach przeprowadzono 48 postępowań przetargowych. Oto historia tych zmian.

Niedawno w Ministerstwie Sprawiedliwości powstał Wydział Zarządzania Portfelem Projektów w ramach Departamentu Strategii i Funduszy Europejskich. Przygotowania do jego uruchomienia trwały prawie rok. Efektem było zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 4 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia i zadań Rady Portfela Projektów oraz zasad zarządzania portfelem projektów w tym resorcie.

Oceńmy, po co i w jaki sposób zrealizować projekt

„Dokument ten miał na celu dwie rzeczy. Z jednej strony uporządkowanie już toczących się projektów, z drugiej przygotowanie dokumentacji w taki sposób, aby prowadzone przedsięwzięcia miały początek i koniec. Teraz każdy nowy projekt uruchamiany jest w zgodzie z tym dokumentem. W ten sposób zamykamy projekty z poprzedniej perspektywy finansowej i uruchamiamy nowe, w ramach funduszy na lata 2014-2020, a także te, które będą finansowane z budżetu państwa” – mówi Szymon Wiśniewski, zastępca dyrektora Departamentu Strategii i Funduszy Europejskich Ministerstwa Sprawiedliwości, odpowiadający za wdrożenie systemu zarządzania portfelem projektów.

Jak mówi, nie ma co prawda jeszcze żadnego projektu zrealizowanego w całości zgodnie z nowymi procedurami, ale widać już korzyści w fazie przygotowań do nowych przedsięwzięć. „Zaczęliśmy rozmawiać o tym, po co i w jaki sposób zrealizować projekt. Dyskusja ta obejmuje m.in. jakie komórki organizacyjne i osoby powinny być zaangażowane w projekt. Wcześniej zdarzały się przypadki, że nie pytano głównych użytkowników, czy dany system lub nowe funkcjonalności odpowiadają jego oczekiwaniom lub są w ogóle potrzebne. Nie byli oni angażowani w projekt, a całość często realizował wyłącznie dział IT. Obecnie, już na początku nowego przedsięwzięcia w zespołach projektowych znajdują się zarówno przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości, jak i sądów oraz jednostek organizacyjnych podległych ministrowi sprawiedliwości” – opowiada Szymon Wiśniewski. „Postanowiliśmy przerwać to błędne koło w połowie 2013 roku, przygotowując się do realizacji nowej Strategii modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata 2014-2020, obejmującej zarówno nasze Ministerstwo, jak i Prokuraturę, sądy, Krajową Szkołę Sądownictwa oraz Służbę Więzienną” – dodaje.

Przedstawiciele resortu sprawiedliwości szukali też sposobu na to, aby realizować projekty w de facto niezależnych od siebie instytucjach, takich jak Prokuratura, Służba Więzienna czy Krajowa Szkoła Sądownictwa, a także by jak najlepiej je koordynować. Okazało się, że najwłaściwszą metodą będzie zarządzanie portfelem projektów.

Otwarcie na użytkownika końcowego

„Wcześniej, realizując projekty, byliśmy niejako zamknięci w ramach naszego Ministerstwa. Teraz często pełnimy tylko rolę nadzorczą, a większość osób zaangażowanych w projekty to już np. pracownicy sądów. Oni są bowiem głównymi użytkownikami przyszłych rozwiązań. Lepiej też wiedzą, czego potrzebują” – wyjaśnia Szymon Wiśniewski. „Poza Ministerstwo przenieśliśmy również utrzymanie i rozwój systemów. To w sądach znajduje się pierwsza i druga linia wsparcia IT dla użytkowników końcowych” – dodaje.

W coraz większym zakresie zaczęto wykorzystywać potencjał specjalistów IT zatrudnionych w sądach. W projekty zaangażowano również pracowników merytorycznych tych instytucji. Oni przedstawiają swoje oczekiwania, a następnie oceniają i testują przygotowane rozwiązanie. „Od roku uczymy się tego nowego podejścia, w tym określania odpowiedzialności poszczególnych osób w projekcie. Wymaga to od nas coraz lepszej organizacji. Efektem jest jednak zlecanie coraz większej liczby projektów sądom. One biorą pełną odpowiedzialność za realizację przedsięwzięcia” – wyjaśniają przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości.

Przykładem tego typu projektów jest m.in. wdrożenie protokołu elektronicznego w sprawach cywilnych i wykroczeniowych, realizowane w dużej części przez pracowników Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu. To – jak mówią przedstawiciele resortu sprawiedliwości – jeden z najprężniejszych ośrodków IT w polskim sądownictwie. Z kolei Elektroniczne Postępowanie Upominawcze rozwija Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie, Elektroniczne Potwierdzenie Odbioru Sąd Apelacyjny w Białymstoku, a portal informacyjny i portal orzeczeń – wspomniany już – Sąd Apelacyjny we Wrocławiu. Planowany jest również nowy, centralny system sądowy Casus, który ma zastąpić wszystkie obecnie działające rozwiązania do zarządzania sprawami w sądach, takie jak Sawa i Sędzia2. W komitecie sterującym tym projektem znajdują się przedstawiciele Sądu Okręgowego w Gliwicach – jako reprezentanci głównego użytkownika i Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu – odpowiadający zarówno za założenia merytoryczne, jak i informatyczne. Projekt na razie jest w fazie koncepcyjnej. Opracowywane jest studium jego wykonalności, które ma pokazać skalę projektu i ewentualne współzależności z innymi systemami, np. budową nowych rejestrów. Przeprowadzana jest też ocena, czy wdrożenie systemu Casus można uznać za projekt, czy raczej za program, w ramach którego realizowanych będzie wiele projektów.

Mentalna zmiana w zespołach projektowych

Zgodnie z założeniami przyjętymi w zakresie zarządzania projektami w resorcie sprawiedliwości, rozwiązanie powstaje w jednym miejscu, ale korzystają z niego później np. wszystkie sądy. Departament Informatyzacji Rejestrów Sądowych w Ministerstwie Sprawiedliwości odpowiada głównie za aspekt techniczny powstającego w ten sposób rozwiązania, w tym spójność architektury. Jego przedstawiciele mają też pieczę nad założeniami, finansują projekty i je rozliczają. Pion IT w resorcie sprawiedliwości odpowiada także za utrzymanie i rozwój rejestrów centralnych, takich jak Krajowy Rejestr Karny, Krajowy Rejestr Sądowy czy Księga Wieczysta.

Tradycyjnie – jak przy każdej zmianie – były duże wątpliwości co do celu i korzyści z wprowadzenia nowych zasad zarządzania projektami. Powodem było przyzwyczajenie do dotychczasowego prowadzenia projektów. Ostatecznie jednak – co podkreśla Szymon Wiśniewski – dokument został zaakceptowany na zasadach konsensusu przez kierownictwo wszystkich departamentów resortu sprawiedliwości. „Dziś widać, że nastąpiła mentalna zmiana wśród pracowników. Poprawiła się też komunikacja pomiędzy dyrektorami poszczególnych departamentów, którzy zaczęli rozmawiać o trudnościach związanych z realizacją projektów i oczekiwaniach, zaczęliśmy również wspólnie rozwiązywać pojawiające się problemy” – wspomina Szymon Wiśniewski.

Działanie w zgodzie z procedurami

W Ministerstwie Sprawiedliwości przyjęto następującą kolejność realizacji projektów. Pierwszy etap to poziom przygotowania projektu. Zostanie on zapisany na karcie projektu, do którego dołączany jest wniosek o powołanie składu Komitetu Sterującego. W Ministerstwie Sprawiedliwości zadecydowano, że w komitecie tym powinny być osoby decyzyjne, a nie np. pracownicy oddelegowani przez dyrektora danego departamentu. Są to więc zwykle  wspomniani już dyrektorzy departamentów i biur resortu, ale także prezesi, wiceprezesi oraz dyrektorzy sądów, czy też osoby kierujące jednostkami podległymi Ministerstwu Sprawiedliwości.

Następnie projekt zgłaszany jest do Wydziału Zarządzania Portfelem Projektów. Kolejny etap, to przesłanie go do zaopiniowania Rady Portfela Projektów – sekretarza i podsekretarzy stanu oraz dyrektora generalnego, ponieważ każdy projekt może dotknąć obszaru, za który są oni odpowiedzialni. Po otrzymaniu akceptacji Rady, minister sprawiedliwości daje zgodę na „uruchomienie” projektu, ale jedynie na poziomie fazy koncepcyjnej. Wówczas powstają: studium jego wykonalności, harmonogram i budżet. Ustalany jest skład zespołu projektowego i kierownik projektu.

Tak przygotowane założenia są ponownie opiniowane w ramach Wydziału ZPP. „Przykładowo, jeśli osoby zgłaszające projekt zakładają, że postępowanie przetargowe zostanie rozstrzygnięte w dwa miesiące, to – bazując na swoim doświadczeniu – dokonujemy korekty tego założenia. Zwykle bowiem proces ten trwa w naszym resorcie około 6 miesięcy. Korekty dotyczą także np. okresu obowiązującego vacatio legis. W przypadku projektu budowy Centralnego Rejestru Restrukturyzacji i Upadłości zwiększyliśmy je do prawie 3 lat. Zostało to zapisane w projekcie ustawy” – wyjaśnia Szymon Wiśniewski. „Często zapominamy, że projekt nie ogranicza się tylko do wdrożenia systemu IT, ale i związanych z tym zmian organizacyjnych i legislacyjnych. Ustawa wprowadzająca CRRiU wchodzi w życie 1 lipca br., ale część dotycząca prowadzenia Rejestru obowiązywać będzie dopiero od 1 lutego 2018 r. Argumentem za tak długim vacatio legis była szczegółowa analiza tego, co trzeba zrobić i ile to będzie trwało. Stąd decyzja, aby w ewidencji portfela projektów znajdowały się również projekty legislacyjne prowadzone przez Ministerstwo Sprawiedliwości” – dodaje.

Po dokładnej analizie założeń projektu w Wydziale Zarządzania Portfelem Projektów, przekazywane są one do ponownego zaopiniowania przez Radę Portfela Projektów. Następnie – o ile przedsięwzięcie uzyska akceptację – podejmowana jest przez ministra sprawiedliwości decyzja o jego uruchomieniu.

Z analizy i komentarzy ekspertów zajmujących się problematyką zarządzania projektami w administracji publicznej wynika, że do tej pory nie miała miejsca regulacja środowiska projektowego w administracji rządowej w randze  zarządzenia ministra. Ponadto za zarządzanie projektami nie odpowiada – jak najczęściej bywa – Departament IT, lecz Departament Strategii i Funduszy Europejskich. W resorcie sprawiedliwości postanowiono tak  zaplanować organizację, aby IT było przede wszystkim dostawcą rozwiązań dla użytkowników końcowych. Jego przedstawiciele mogą być kreatorem rozwiązań, ale to głównie użytkownicy powinni podejmować ostateczną decyzję, czy dana funkcjonalność lub zmiana jest konieczna.

„IT jest jednym z głównych interesariuszy portfela projektów. To jednak my odpowiadamy za to, jakie projekty powinny być ostatecznie uruchomione i wg jakich standardów być prowadzone, ponieważ mamy wiedzę zarówno nt. planowanych oraz realizowanych projektów, jak i w zakresie planowanych zmian w legislacyjnych” – twierdzi Szymon Wiśniewski. Obecnie jesteśmy w trakcie podjęcia decyzji o tym, aby kierownicy projektów byli w Wydziale Zarządzania Portfelem Projektów, tak by byli odpowiedzialni wyłącznie za prowadzenie projektów, co powinno wpłynąć na dalszą poprawę jakości zarządzania projektami– dodaje.

Dobre planowanie, aby wiedzieć, czego dokładnie potrzebujemy

W Ministerstwie Sprawiedliwości postanowiono skupić się w szczególności na dwóch pierwszych etapach związanych z przygotowaniem i inicjowaniem projektu. „Jednym z krytycznych momentów w projektach realizowanych w administracji publicznej jest czas wyboru wykonawcy. Gdy zapisy przetargowe są bardzo ogólne, zaczynają się pytania spowodowane odmiennym sposobem zrozumienia SIWZ, a w efekcie odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej. Dokładne przygotowanie i ścisłe określenie tego, co chcemy zamówić, ogranicza te dyskusje, sprawia też, że coraz rzadziej przegrywamy przed KIO, a niekiedy wręcz nikt nie kieruje do tej Izby odwołania od naszej decyzji” – mówi Szymon Wiśniewski. „Przed każdym projektem prowadzony jest także dialog techniczny. Staramy się w ten sposób, aby wszelkie pytania od potencjalnych dostawców pojawiły się przed etapem ogłoszenia przetargu i złożeniem ofert” – uzupełnia.

Cały proces zmiany zarządzania portfelem projektów został przeprowadzony bez wsparcia firmy zewnętrznej. Od początku był realizowany wyłącznie przez pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości. „Być może dlatego uzyskaliśmy tak dużą akceptację nowego podejścia do zarządzania projektami zarówno po stronie innych departamentów, jak i użytkowników” – wspomina Szymon Wiśniewski. „Korzystałem z doświadczeń z mojej pracy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Bazowaliśmy też na istniejących metodykach, choć – jak się przekonaliśmy – nie można ich wdrażać 1 do 1. Muszą być dostosowane do organizacji, w której mają być stosowane, zwłaszcza w administracji publicznej” – dodaje.

Przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości wzorowali się na metodologii PRINCE2 w zakresie zarządzania projektami i P3O w zakresie organizacji Wydziału Zarządzania Portfelem Projektów. Teraz resort w coraz większym stopniu chce wykorzystać narzędzia do budowy ładu korporacyjnego oferowane przez Project Management Institute.